Consiglio di stato - adunanza - parere 6 luglio 2005 n.11074 - Diritto di voto attivo e passivo nelle circoscrizioni comunali, dei cittadini stranieri residenti

Consiglio di StatofaAdunanza della Sezione Prima e Seconda 6 luglio 2005N. Sezione 11074/04 La Sezione________________OGGETTO:Ministero dell’interno.Quesito sull’ammissibilità deglistranieri non comunitariall’elettorato attivo e passivonelle elezioni degli organi dellecircoscrizioni comunali.Vista la nota del Ministerodell’interno prot.n.1883/L. 142/1bis/5.3 del 12 ottobre 2004, con laquale si chiede il parere delConsiglio di Stato in ordine allaquestione indicata in oggetto.Visto il parere delle Sezioni riunite Prima e Secondan.11074/2004 del 16 marzo 2005;ESAMINATI gli atti e udito i relatori Consiglieri MarcelloBorioni e Luigi Carbone;RITENUTO in fatto quanto esposto dall’Amministrazioneriferente;PREMESSOIl Ministero dell’interno ha chiesto il parere del Consiglio diStato sull’ammissibilità degli stranieri non comunitari all’elettoratoattivo e passivo nelle elezioni degli organi delle circoscrizionicomunali .Preso atto che la Seconda Sezione si era espressa sullo stesso- 2 -tema con riferimento ad un quesito posto dalla Regione Emilia-Romagna (parere n.8007/2004), il Presidente del Consiglio di Statoha assegnato l’affare alla trattazione congiunta della Prima e dellaSeconda Sezione.Con parere interlocutorio n.11074/04, le Sezioni riunite hannochiesto alla Regione Emilia-Romagna di esprimersi sulle nuoveargomentazioni fornite dal Ministero dell’interno.Acquisite le osservazioni della Regione, il quesito è statoesaminato dalle due Sezioni riunite nell’adunanza del 13 luglio2005.CONSIDERATO:I - E’ chiara, nella nostra società civile, la forte rilevanza assunta dalproblema della migliore integrazione di persone , che, soprattutto ascopo di lavoro, giungono in Italia da Paesi esterni all’ UnioneEuropea.Nella consapevolezza del significativo contributo che questepersone danno allo sviluppo della collettività da più parti si levanovoci e si spiegano iniziative, sicuramente commendevoli, perché adesse siano assicurati diritti civili e politici di maggior spessore.Si iscrivono in questo quadro, insieme alle iniziative di cui allavicenda che ne occupa, confortata dalle analitiche considerazioni dellaRegione Emilia-Romagna, i disegni di legge presentati da più partipolitiche, le interpretazioni dottrinali e giurisprudenziali, gli invitipressanti ed argomentati intesi a riconoscere ai soggetti residenti,ancora privi di cittadinanza europea, il diritto di elettorato attivo epassivo nelle circoscrizioni, intanto, comunali.Sintomatica è anche l’interpretazione che questo Consiglio diStato ha dato delle norme che appresso saranno esaminate,consapevole, insieme, della opportunità di rimediare ad una lacunadell’ordinamento e della gravità ed urgenza della questione.Pur condividendo siffatta consapevolezza le Sezioni Riunite I e IInon ritengono che, allo stato, possa affermarsi il cennato diritto dielettorato di cui manca e un esplicito riconoscimento e, come haritenuto la stessa Sezione II nel parere del 28 luglio 2004,ogni necessaria conformazione che ne consenta la identificazione el’esercizio.La Costituzione, dalla quale si deve muovere, pone precettisicuramente rilevanti in materia.- 3 -Gli art. 48 e 51 espressamente coniugano, con la cittadinanza, ildiritto di elettorato e di accesso agli uffici ed alle cariche pubblichecon norme letteralmente positive di riserva di legge.Per sua parte, l’art. 10 prescrive che “ la condizione giuridicadello straniero “ il suo status, cioè, civile e politico, “ è regolatadalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali “che, ai sensi dell’art. 80, se “sono di natura politica“ o “importano….modificazioni di leggi “sono ratificati previa autorizzazione legislativadalle Camere.L’art. 117, infine, pur nel quadro dell’ampia autonomiariconosciuta dal nuovo testo del Titolo V, riserva alla legislazioneesclusiva dello Stato le materie, tra l’altro, della “condizione giuridicadei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione Europea”, della“immigrazione “, della “legislazione elettorale, organi di governo efunzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane”.Pare che le riassunte norme siano, da una parte, univocamentecoordinate tra loro e, d’altra parte, di contenuto tale da far ritenere giàa livello letterale, che così la condizione giuridica degli straniericome, in particolare, una loro eventuale ammissione al voto, anche alivello comunale, costituiscono materia riservata alla legislazioneesclusiva dello Stato che può delegare, epperò solo alle Regioni,eventuale regolamentazione subordinata.Esclusa in fatto quest’ultima eventualità, deve convenirsi che,come per altro prevalentemente si ritiene, il discusso diritto dielettorato può configurarsi soltanto :a- se si rinviene, nell’ordinamento statale, solo competente, ilrelativo riconoscimento ovverob – se si espunge la “circoscrizione” dal novero degli organi digoverno e degli uffici pubblici comunali.Non è sufficiente, invero, genericamente richiamarsi alla natura“autonoma” degli enti e degli statuti comunali, posto che così nelvigente Titolo V come nelle precedenti stesure l’autonomia è in ognicaso coniugata e da coniugare con gli altri principi fissati dallaCostituzione, compresi, per quanto qui rileva, quelli sopra ricordatiche indubbiamente concorrono a definirne i contenuti.II - Le norme cui si fa riferimento, per assicurare la tesi della positivaattribuzione ai comuni della potestà di disciplinare, nei propri statuti,il controverso diritto di elettorato sono, essenzialmente :- 4 -1) l’art. 8 del D.Lgs 18 agosto 2000, n.267, in tema di partecipazionepopolare alla vita pubblica locale;2) l’art. 17 dello stesso T.U.O.E.L. in tema di circoscrizioni didecentramento comunale;3) l’art. 9 D.Lgs 25 luglio 1998 n. 286, in tema di carta di soggiorno edi condizione dello straniero.La prima norma conferma che “i comuni, anche su base diquartiere o di frazione, valorizzano le libere forme associative epromuovono organismi di partecipazione popolareall’amministrazione locale” e che “nello statuto devono esserepreviste forme di consultazione della popolazione nonché procedureper l’ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini singoli oassociati dirette a promuovere interventi per la migliore tutela diinteressi collettivi…”.La norma si chiude, quindi con l’affermazione che “lo statuto,ispirandosi ai principi di cui alla legge 8 marzo 1994, n. 203, ed aldecreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286, promuove forme dipartecipazione alla vita pubblica locale dei cittadini dell’UnioneEuropea e degli stranieri regolarmente soggiornanti”.A parte quest’ultima concreta sollecitazione di quel generico“favor” cui si riferisce la Regione Emilia-Romagna e che, come s’èdetto, emerge in più circostanze a riguardo della condizione deiresidenti non cittadini, non v’è traccia, nella norma, dellaequiparazione dello straniero ai fini in argomento e, anzi, potrebbededursi, dalla precisazione del comma 3 che, con espressione tecnicanon equivoca, si riferisce ai soli “cittadini” e dalla considerazioneseparata, nel comma 5, “dei cittadini dell’Unione Europea e deglistranieri regolarmente soggiornanti”, una diversità di condizioni diquesti ultimi già nei confronti della forme di consultazione e dipartecipazione assicurate ai cittadini.In favore degli stranieri è soltanto prevista, per altro in armonia aiprincipi già posti da norme vigenti in un periodo nel quale erapacificamente escluso il controverso diritto di voto dei cittadini deiPaesi esterni all’Unione, la promozione di “forme di partecipazionealla vita pubblica locale”, forme che, per quanto ampie, in nessunmodo possono riferirsi al diritto di elettorato certo non configurabilenei confronti dei comuni, che sono i soggetti cui l’art. 8 in rassegna siriferisce.- 5 -Quanto alla seconda norma, l’art. 17 recita, nel comma 4, che “gliorgani delle circoscrizioni rappresentano le esigenze dellapopolazione delle circoscrizioni nell’ambito dell’unità del comune esono eletti nelle forme stabilite dallo statuto e dal regolamento”.Può condividersi, pur con le riserve suggerite dall’art. 8, che in taletesto si intenda per popolazione l’insieme degli “abitanti” consideratonei commi precedenti le cui “esigenze” è ovvio sono “rappresentate”dagli organi delle circoscrizioni.Non si coglie, per contro, e deve escludersi, l’asserito necessarionesso tra la rappresentanza organica della popolazione, come sopraintesa, e la forma delle elezioni posto che mentre queste ultime sonosoltanto uno dei possibili mezzi di emersione degli interessiindividuali e collettivi (v. art. 8) la predetta rappresentanzacomprende, per legge, anche le esigenze di coloro che per qualsiasiragione non sono ammessi al voto.Il riferimento, per altro, alle “forme “ delle elezioni, ai modi, cioè,del procedimento elettorale, in nessun modo autorizza a ritenere che,al di là di esse, il comune possa riconoscere un diritto politico cheanche nel contesto dell’art. 17 non si considera assolutamente e che,per quanto riguarda gli stranieri in discorso, è persino escluso dalpossibile “rinvio alla normativa applicabile ai comuni” (v. comma 5).Quanto, infine, all’art. 9 del D.Lgs 25 luglio 1998, n. 286, il comma4, lettera d, se abilita lo straniero soggiornante a “partecipare”, cosìcome ha confermato il rammentato art. 8 comma 5, “alla vita pubblicalocale” chiarisce che lo stesso esercita “anche l’elettorato quandoprevisto dall’ordinamento e in armonia con le previsioni del CapitoloC della Convenzione sulla partecipazione degli stranieri alla vitapubblica a livello locale, fatta a Strasburgo il 5 febbraio 1992 “.La norma ribadisce a chiare lettere la necessità che lalegittimazione all’elettorato sia espressamente previstadall’ordinamento - in conformità ai precetti costituzionali ricordatisopra - e precisa che tale previsione deve armonizzarsi con quella delCapitolo C della Convenzione di Strasburgo.Nel dare atto che questo Capitolo C è stato espressamente esclusodall’autorizzazione di ratifica di cui alla legge 8 marzo 1994 n. 203,che limita l’autorizzazione ai Capitoli A e B, in fatto ratificati, si ètuttavia proposto di interpretare l’espressione dell’art. 9 in maniera,anche qui, “evolutiva”.- 6 -La legge, cioè, avrebbe fatto propri i contenuti del Capitolo C, nonratificato, con un procedimento di ricezione, per così dire, implicito.La tesi è, come ognuno vede, piuttosto ardita e, mentreimmediatamente prospetta una ben fondata questione di legittimitàcostituzionale in riferimento all’art. 80 Cost., non trova alcun visibilefondamento nell’anodina formula dell’art. 9 e sortisce effetti la cuiammissibilità è negata dai suoi stessi sostenitori.Ben vero, il cennato Capitolo C tratta dell’impegno dello Stato “aconcedere” allo straniero a determinate condizioni “il diritto di voto edi eleggibilità alle elezioni locali…”, non solo, perciò, alle elezioniper le circoscrizioni comunali, ma alle stesse elezioni comunali e,insieme, ad ogni altra elezione che possa dirsi “locale”.Non pare che un risultato di tale portata possa attribuirsi ad unaespressione legislativa certamente consapevole della attuale mancanza(o, meglio, rifiuto) di ratifica del Capitolo C; dei contenuti necessaridel procedimento di ratifica; dello stato dell’ordinamento in punto didiritto di voto; ad una espressione legislativa, in sintesi, in alcun modopositiva del riconoscimento di cui si tratta.Questo riconoscimento, esplicitamente necessario a fronte dellevisitate norme costituzionali, manca dunque del tuttonell’ordinamento statale cui spetta in maniera esclusiva, come sopra siè visto, e di effettuarlo e, insieme, di conformare il relativo diritto.Tale conformazione, la cui necessità emerge insieme dalla varietàdelle condizioni riferibili agli stranieri residenti e dalla esigenza diponderare con riferimento ad esse le correlate situazioni dei cittadini(si veda la stessa Convenzione di Strasburgo, insieme alle leggiconcessive, anche per gli stessi cittadini europei nonché per i cittadiniitaliani residenti all’estero, del diritto di voto), è comunque assentenelle norme degli articoli 8, 17 e 9 sopra analizzate così che se pure,come si è escluso, l’ordinamento rivelasse un qualche precetto nelsenso ipotizzato dovrebbe pur sempre attendersi un intervento statale,o di delega alle Regioni (v. art. 117 Cost.), di conformazione deldiritto.Deve escludersi che i diritti politici, nei quali si inquadraagevolmente il diritto di voto nelle elezioni amministrative, possanoavere un contenuto differenziato nell’ambito della Repubblica e chepossano perciò, come è implicito nella tesi della legittimazione deglistatuti comunali, espandersi o comprimersi via via che ci si trasferiscesul territorio.- 7 -E’ appena il caso di sottolineare che non solo manca,nell’ordinamento, la necessaria disciplina relativa alla concessione econformazione del diritto di voto dei cittadini di Stati esterniall’Unione Europea ma sono presenti nell’ordinamento stesso, normeche consentono di escludere che, a tutt’oggi, siffatto diritto sia statoriconosciuto nei sensi e nei modi costituzionalmente dovuti.Si è rammentato il positivo, espresso rifiuto di ratifica del CapitoloC della Convenzione di Strasburgo; si è verificato il mancato eserciziodella potestà statale, non delegata né delegabile; si è sottolineata lacarenza di competenza statutaria dei Comuni; si è considerato che lestesse norme invocate a contrario depongono nel senso della attualeinesistenza del diritto; si è considerato che esso è stato sempreconcesso, persino ai cittadini residenti all’estero e ai cittadini europei,con provvedimento legislativo espresso e compiuto.Si è visto, infine, che nella prassi, anche parlamentare, emerge conforza la diffusa convinzione che tale sia, ad oggi, lo stato dellaquestione e che ad essa debba porsi urgente e conveniente rimedionelle sedi e nei modi costituzionalmente propri.III - Ci si deve dare carico, benché la tematica sembri a questo puntoperdere rilievo, della tesi che, come sopra si è precisato, nega che lacircoscrizione eserciti funzioni politiche e di governo ovvero assolva apubbliche funzioni in materie tali da ritenersi precluse ai non cittadinie che riduce la stessa circoscrizione, in sostanza, al mero esercizio diattività soprattutto partecipative e consultive.La tesi non può essere condivisa.Le circoscrizioni sono, a mente del più volte citato art. 17, organinecessari nei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti,eventuali nei comuni con popolazione da 30.000 a 100.000 abitanti,e di rilievo pubblico tale che, nei comuni con popolazione superiore a300.000 abitanti, possano essere disposte “accentuate forme didecentramento di funzioni e di autonomia organizzativa e funzionale”e fatto rinvio “alla normativa applicabile ai comuni aventi ugualepopolazione”.Le materie attribuite al Sindaco, quale ufficiale di governo, di cuiall’art. 54, comma 1, lettere a) b) c) e d), nonché indicate dall’art. 14TUOEL, tutte materie di indubbia ed essenziale natura pubblica,possono essere delegate al Presidente del Consiglio circoscrizionale.A quest’ultimo Consiglio possono essere delegate, e nella prassisono delegate, ulteriori funzioni pubbliche del Comune, che pur- 8 -quando limitate, come nel Comune di Forlì, (“ai lavori pubblici, allearee verdi circoscrizionali, ai servizi comunali che si svolgono nellacircoscrizione, con particolare riguardo alle opere di urbanizzazioneprimaria e secondaria, all’uso di istituto ed alla gestione dei benidestinati e ad attività assistenziali, scolastiche, culturali, sportive ericreative”; v. art. 51) sono funzioni di rilevante interesse pubblico etali da valutare e comporre interessi, privati e pubblici, di notevolespessore, così politico come amministrativo.Le deliberazioni circoscrizionali, “a tutti gli effetti atti del comune”(art. 51 co. 5), partecipano, all’evidenza, della natura di questi ultimi econcorrono a caratterizzare un organo che, in quanto “didecentramento” non può che condividere il munus publicum checaratterizza il comune, e che consegue, peraltro, ad un procedimentoelettorale, di per sé connotazione evidente dell’esercizio di funzioni erappresentative e pubbliche.Le stesse attribuzioni in materia di partecipazione e consultazionenon sembrano, infine, estranei all’ufficio pubblico del quale èinvestita la circoscrizione.Non è minimizzando la funzione delle circoscrizioni che si rendeun buon servizio alle realtà locali e al contenuto dei diritti di voto cuiaspirano, il più delle volte a giusto titolo, gli stranieri residenti.P.Q.M.Nei sensi che precedono è il parere.Il Segretariodelle Sezioni Riunite(Licia Grassucci)Il Presidente delle Sezioni Riunite(Giovanni Ruoppolo) 

 

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